中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速轉(zhuǎn)為中速發(fā)展將是“十三五”時(shí)期的必經(jīng)路徑。縱觀各國(guó)現(xiàn)代發(fā)展史，在經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折期間，盡可能減少這一變動(dòng)對(duì)社會(huì)造成的震蕩，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，除了保持政局穩(wěn)定，十分重要的一項(xiàng)舉措是完善社會(huì)保障體系。

    “十三五”時(shí)期，如何按照黨的十八屆三中、五中全會(huì)精神完善中國(guó)社會(huì)保障體系，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需求是十分重要的。當(dāng)前涉及社會(huì)保障的許多理論問(wèn)題還存在重大分歧和爭(zhēng)論。本文主要對(duì)六個(gè)有重大分歧的理論問(wèn)題談?wù)効捶ā?/p>

    高福利陷阱不是主要問(wèn)題

    據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2015年財(cái)政總支出是175768億元，其中社會(huì)保障和就業(yè)支出為19001億元，只占10.8％。

    如果將社會(huì)保障基金收入視同稅收列入財(cái)政收入，那么加上社會(huì)保障基金支出約3.8萬(wàn)億，再剔除其中財(cái)政投入的約0.9萬(wàn)億，大致可計(jì)算出全社會(huì)的社會(huì)保障支出約占財(cái)政支出的23％。還低于發(fā)達(dá)國(guó)家15到20個(gè)百分點(diǎn)。

    以社會(huì)保障支出占GDP的比重分析，中國(guó)還低于土耳其、俄羅斯、墨西哥、伊朗、智利等國(guó)，比印度略高一點(diǎn)。這說(shuō)明無(wú)論是從社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重，還是從社會(huì)保障支出占GDP的比率看，中國(guó)社會(huì)保障支出水平都處于很低的國(guó)家之列，“十三五”時(shí)期，中國(guó)合理提高社會(huì)保障的支出水平還有相當(dāng)?shù)目臻g。

    “十二五”時(shí)期社會(huì)保障制度覆蓋面擴(kuò)大了，但最差的還是農(nóng)民工。在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五險(xiǎn)項(xiàng)目中，工傷保險(xiǎn)只覆蓋了26％的農(nóng)民工，其他幾項(xiàng)參保率更低，醫(yī)療保險(xiǎn)是17.6％、養(yǎng)老保險(xiǎn)是16.7％、失業(yè)保險(xiǎn)是10.5％、生育保險(xiǎn)只有7.8％(《中國(guó)居民收入分配報(bào)告2015》)。需要說(shuō)明的是，解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，不是為他們單獨(dú)建立一套社會(huì)保障制度，這將進(jìn)一步固化這一特殊社會(huì)階層，而是讓他們盡快市民化，融入城市，享有城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障和城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，包括子女的教育和父母的自愿遷徙等。這應(yīng)當(dāng)是“十三五”時(shí)期完善中國(guó)社會(huì)保障制度的當(dāng)務(wù)之急。

    此外，全國(guó)七八千萬(wàn)企業(yè)退休人員抱怨養(yǎng)老金低，連續(xù)十幾年在人大、政協(xié)兩會(huì)期間的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查中名列前茅，是因?yàn)閲?guó)家立法實(shí)施的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雙軌制使他們深感待遇不公。“十三五”時(shí)期，與其靶向不清地泛泛講什么防止高福利陷阱，遠(yuǎn)不如踏踏實(shí)實(shí)地推進(jìn)基本社會(huì)保障均等化更符合國(guó)情民意。

    再分配功能弱化

    根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫(kù)和聯(lián)合國(guó)大學(xué)世界收入不平等數(shù)據(jù)庫(kù)、世界概況數(shù)據(jù)庫(kù)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)庫(kù)提供的資料，18個(gè)歐盟國(guó)家市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)為0.443.這與中國(guó)的初次分配基尼系數(shù)相差并不太多。

    但是在社會(huì)保障的作用下，這些國(guó)家的可支配收入基尼系數(shù)降為0.29，遠(yuǎn)低于中國(guó)的0.47左右。從下降幅度看，歐盟國(guó)家政府的社會(huì)保障政策使其基尼系數(shù)的平均值下降了40％，相比之下，中國(guó)僅下降了12.3％。

    實(shí)際上，中國(guó)的基本社會(huì)保障在一些項(xiàng)目上還存在“逆向轉(zhuǎn)移”問(wèn)題。早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者指出，“面對(duì)日益擴(kuò)大的收入分配差距，我國(guó)社會(huì)保障制度改革的著力點(diǎn)沒(méi)有及時(shí)得到相應(yīng)調(diào)整，在總的原則上，還停留在改革啟動(dòng)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)效率高于公平，向低收入者傾斜不夠，在某種程度上還有拉大收入分配差距的問(wèn)題。”基本社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提高公平性、共濟(jì)性，以平抑一次分配的差距。作為基本社會(huì)保障最重要的項(xiàng)目之一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提高公平性、共濟(jì)性的方向也應(yīng)當(dāng)明確。

    課題組在與國(guó)際勞工組織和歐盟社會(huì)保障專(zhuān)家交流的過(guò)程中，曾問(wèn)到社會(huì)保障制度與效率的關(guān)系，得到的答復(fù)出乎我們預(yù)料。他們認(rèn)為，社會(huì)保障制度作為政府再分配的工具，在縮小一次分配的差距方面能起多大作用是衡量這一制度效率高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有縮小一次分配的差距，這項(xiàng)制度就是無(wú)效率的。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)社會(huì)保障制度的效率亟待提高，至少“十三五”時(shí)期，不應(yīng)再降低其效率，這應(yīng)作為進(jìn)一步改革社會(huì)保障制度的底線來(lái)遵守。

    不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)多繳多得

    社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家依法強(qiáng)制實(shí)施的，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法行使權(quán)利。

    一次分配要貫徹多勞多得的按勞分配原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的決定性作用；二次分配則應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)共濟(jì)公平原則，更好地發(fā)揮政府的作用。如果在二次分配中仍片面強(qiáng)調(diào)多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。

    社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目有多種，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他險(xiǎn)種都很難與多繳多得掛鉤。這里想再次強(qiáng)調(diào)指出的是。社會(huì)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施，不宜構(gòu)建在個(gè)人私利的倫理平臺(tái)上，而應(yīng)構(gòu)建在社會(huì)共濟(jì)的倫理平臺(tái)上。如果政策設(shè)計(jì)和輿論導(dǎo)向過(guò)分傾向和過(guò)多宣傳多繳多得的激勵(lì)性，久而久之，勢(shì)必引導(dǎo)參保人員斤斤計(jì)較，把個(gè)人得失放到第一位，社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)性將在道德倫理層面逐漸消逝，共享發(fā)展又從何談起？

    正確運(yùn)用精算技術(shù)

    社會(huì)保險(xiǎn)制度自1883年俾斯麥政府開(kāi)始創(chuàng)立時(shí)，就明確其籌資原則是三方共擔(dān)，國(guó)家財(cái)政要承擔(dān)適當(dāng)補(bǔ)貼和兜底責(zé)任。這就決定了社會(huì)保險(xiǎn)不能與商業(yè)保險(xiǎn)簡(jiǎn)單類(lèi)比，達(dá)到完全的“精算平衡”，而是更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其原則、方向與作用，必要時(shí)由國(guó)家財(cái)政出資。

    鑒于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，以不同的邊界條件為假設(shè)或預(yù)測(cè)，就有不同的精算結(jié)果。以中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶隱性債務(wù)為例，世界銀行、原國(guó)務(wù)院體改辦、原勞動(dòng)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所等單位的精算結(jié)果從2萬(wàn)億元到12萬(wàn)元人民幣，大約有十幾種。有的課題組就提出了多種測(cè)算邊界，假設(shè)投資回報(bào)率平均為4％是一種，假設(shè)為6％又是一種，再加上退休年齡延遲情況的多種假設(shè)，組合起來(lái)就有多種結(jié)果，請(qǐng)問(wèn)哪一個(gè)是“精算中性”？作為國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施的基本社會(huì)保險(xiǎn)，絕對(duì)不能根據(jù)不同邊界條件精算出的不同結(jié)果，出臺(tái)不同的政策措施讓公眾自行選擇。

    再說(shuō)，一國(guó)應(yīng)當(dāng)在多大程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)，雇主與職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的比例，政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的支持力度多大，是在不同利益群體博弈的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨下政治決心的問(wèn)題，不是依靠什么“精算中性”算出來(lái)的，政治決心確定后，制定具體方案時(shí)，可以也應(yīng)當(dāng)充分利用精算這一工具手段。

    擴(kuò)大規(guī)模不是現(xiàn)階段方向

    黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，完善個(gè)人賬戶制度”，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老金制度并軌的方案出臺(tái)后，如何完善個(gè)人賬戶制度的討論更趨激烈。

    有的學(xué)者提出將單位(工資總額的20％)和個(gè)人(工資收入的8％)繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶，實(shí)行28％零統(tǒng)籌的名義“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并一再聲稱(chēng)，只有擴(kuò)大個(gè)人賬戶才符合黨的十八屆三中全會(huì)決定的精神。

    在這種制度設(shè)計(jì)中，用人單位將以職工個(gè)人工資近2.5倍的數(shù)額繳費(fèi)，計(jì)入個(gè)人賬戶。舉一個(gè)淺顯易懂的例子：北京市2014年度平均工資是7.7萬(wàn)元，按現(xiàn)行規(guī)定，以3到0.6倍為繳費(fèi)上下限，甲職工年薪20萬(wàn)元，這在許多企業(yè)尤其是金融業(yè)高管中并不鮮見(jiàn)，單位將每年為他個(gè)人賬戶打入4萬(wàn)元；乙職工年薪4萬(wàn)元，許多農(nóng)民工還達(dá)不到這一水平，單位將每年為他個(gè)人賬戶打入8000元。單位為工資高的打入的年養(yǎng)老金繳費(fèi)額等于工資低的年薪，這是雪中送炭還是錦上添花？再經(jīng)過(guò)30至40年的積累和復(fù)利，無(wú)疑是把初次分配的差距大大擴(kuò)展到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一再分配領(lǐng)域，如前所述，這完全與現(xiàn)階段應(yīng)提高基本社會(huì)保障的公平性、共濟(jì)性南轅北轍。

    我們認(rèn)為，在我國(guó)一次分配差距已經(jīng)過(guò)大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持公平、共濟(jì)性的原則不能偏離，堅(jiān)持縮小而非擴(kuò)大初次分配差距的方向不能偏離。在此基礎(chǔ)上。才可以進(jìn)一步討論如何有效解決當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的具體問(wèn)題。我們認(rèn)為把現(xiàn)在職工繳納的8％個(gè)人賬戶改為名義賬戶就可以達(dá)到較平穩(wěn)過(guò)渡的效果，如果能將個(gè)人賬戶縮小到5%，則社會(huì)共濟(jì)性還可以進(jìn)一步提高。同時(shí)應(yīng)堅(jiān)決實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，推進(jìn)分步式延遲退休年齡，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程以擴(kuò)大繳費(fèi)基數(shù)?，F(xiàn)階段完全沒(méi)有必要大動(dòng)干戈去搞28％的零統(tǒng)籌“全賬戶”，那樣既縮小了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性，又與現(xiàn)制度銜接難度極大。

    退休人員繳費(fèi)的爭(zhēng)論

    關(guān)于退休人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的爭(zhēng)論，本課題組經(jīng)初步研究認(rèn)為。在實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，退休人員再繳費(fèi)并非必要舉措。

    首先，退休人員按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納？顯然，不可能讓用人單位再按他們6％或8％的退休金繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，因?yàn)樗麄円呀?jīng)與單位解除勞動(dòng)關(guān)系了，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“單位人”，而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“社會(huì)人”。關(guān)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)不能實(shí)行“雙基數(shù)”的問(wèn)題，20年前在鎮(zhèn)江、九江職工醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)時(shí)就已經(jīng)討論過(guò)了。那么退休人員最多只能按他們退休金的2％繳費(fèi)，這能起多大作用？

    其次，當(dāng)前職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金總體結(jié)余，一些統(tǒng)籌地區(qū)收不抵支，是區(qū)域結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。如果允許各地根據(jù)各自的基金收支狀況自主確定退休人員的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，那就與基本公共服務(wù)均等化的改革方向相悖，也必然進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間的收入分配差距。

    更重要的是，緩解因老齡化帶來(lái)的職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金壓力，光開(kāi)源不節(jié)流顯然不夠。2008年開(kāi)始了新一輪醫(yī)改，但至今公立醫(yī)院逐利性質(zhì)基本沒(méi)變，建議相關(guān)部門(mén)公布我國(guó)醫(yī)療資源和資金在不同群體中使用的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和人均水平，為職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金節(jié)支明確主攻方向。保持基本醫(yī)療保險(xiǎn)資金收支平衡的重要因素，應(yīng)包括改變公立醫(yī)院的逐利性、建立分級(jí)診療和雙向轉(zhuǎn)診制度、降低虛高藥品價(jià)格和天價(jià)醫(yī)療設(shè)備檢查費(fèi)用，以達(dá)到醫(yī)療資源和職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)、不同人群之間的合理均衡使用。

    為此，我們認(rèn)為，退休職工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)不是應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵，其能起到的財(cái)務(wù)作用也十分有限，而帶來(lái)的社會(huì)成本可能很大。應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

    文章發(fā)表于《社會(huì)科學(xué)報(bào)》1523期（2016年8月25日002版）