金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血液，金融的重要性在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中顯著提升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要特征之一就是經(jīng)濟(jì)金融化，商品在金融化，社會(huì)財(cái)富在金融化，定價(jià)機(jī)制在金融化，經(jīng)濟(jì)關(guān)系也在金融化，金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)正不斷融合，經(jīng)濟(jì)虛擬化程度不斷提高。經(jīng)濟(jì)金融化將經(jīng)濟(jì)各部門資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)聯(lián)在一起，形成了復(fù)雜的隱性“風(fēng)險(xiǎn)鏈”，一旦觸發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，快速系統(tǒng)化、宏觀化和公共化，形成公共風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，財(cái)政與金融的關(guān)系不斷變化，其底層邏輯也在發(fā)生變化，用傳統(tǒng)理論已經(jīng)難以闡釋新的現(xiàn)象(劉尚希，2024)，財(cái)政與金融的關(guān)系亟需重新認(rèn)識(shí)。

　　本文嘗試以公共風(fēng)險(xiǎn)的新范式和新認(rèn)知，探討財(cái)政與貨幣的關(guān)系、財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系以及財(cái)政與央行的關(guān)系。這個(gè)認(rèn)知框架的“新”體現(xiàn)在：以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)超越以宏觀均衡為目標(biāo)，以虛擬理性超越實(shí)體理性，以行為分工超越界域劃分，以貨幣狀態(tài)論超越貨幣數(shù)量論，以財(cái)政貨幣“量子觀”超越財(cái)政貨幣“非黑即白”的兩分法思維，以財(cái)政貨幣政策一體化超越財(cái)政貨幣政策二元協(xié)調(diào)論，穩(wěn)估值優(yōu)先于穩(wěn)幣值等。

　　一、財(cái)政與貨幣的關(guān)系：財(cái)政是現(xiàn)代信用貨幣的母體

　　從理論上探討財(cái)政與金融的關(guān)系，要從研究財(cái)政與貨幣的關(guān)系開(kāi)始，貨幣是財(cái)政金融中最基本的問(wèn)題。

　　(一)國(guó)家主權(quán)信用是國(guó)家主權(quán)貨幣的基礎(chǔ)

　　從本源出發(fā)探討財(cái)政與貨幣的關(guān)系，需要從外到內(nèi)，從表象到基礎(chǔ)，層層遞進(jìn)來(lái)深入分析?？v觀經(jīng)濟(jì)學(xué)思想史和金融學(xué)對(duì)貨幣起源的研究，貨幣的本質(zhì)是信用，這種看法得到越來(lái)越多的認(rèn)可。在金屬貨幣時(shí)代，金銀等商品自身的稀缺性和內(nèi)在價(jià)值創(chuàng)造了貨幣自身的信用。在信用貨幣時(shí)代，國(guó)家信用是貨幣流通的基礎(chǔ)，而財(cái)政的征稅權(quán)支撐著國(guó)家信用。征稅權(quán)的可實(shí)施性代表著民眾對(duì)國(guó)家公共權(quán)力的認(rèn)可和對(duì)施政者的支持，是社會(huì)共同契約達(dá)成的標(biāo)志。馬克思曾說(shuō)：“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西”。在經(jīng)濟(jì)貨幣化的過(guò)程中，只有可以用來(lái)繳稅的貨幣才具有信用，整個(gè)社會(huì)才會(huì)接受它。順著這個(gè)邏輯鏈條推理，征稅權(quán)衍生了國(guó)家信用，國(guó)家信用又衍生了主權(quán)信用貨幣。因此可以說(shuō)，財(cái)政是現(xiàn)代信用貨幣的母體。

　　(二)財(cái)政收支過(guò)程即貨幣流通過(guò)程

　　財(cái)政收支本身就是貨幣流通的重要組成部分，而且可以影響和調(diào)節(jié)貨幣流量。財(cái)政收支活動(dòng)和銀行信貸活動(dòng)具有不同的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，但從貨幣流通層面來(lái)觀察，卻發(fā)現(xiàn)它們是相互貫通的，呈現(xiàn)一體化特征。財(cái)政收支直接嵌入基礎(chǔ)貨幣投放和回收過(guò)程：一方面，稅收收入、非稅收入、政府性基金收入等財(cái)政資金進(jìn)入國(guó)庫(kù)，相當(dāng)于等量基礎(chǔ)貨幣從經(jīng)濟(jì)中收回;另一方面，財(cái)政支出、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金等財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)撥付，相當(dāng)于等量基礎(chǔ)貨幣投向經(jīng)濟(jì)。保持經(jīng)濟(jì)中流動(dòng)性合理充裕，不僅僅是貨幣當(dāng)局的任務(wù)，更需要財(cái)政收支活動(dòng)來(lái)協(xié)同支撐。財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性具有緊縮效應(yīng)，而財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性具有擴(kuò)張效應(yīng)，其凈效應(yīng)取決于是財(cái)政盈余還是財(cái)政赤字。若出現(xiàn)財(cái)政盈余，則是凈緊縮效應(yīng);而若出現(xiàn)財(cái)政赤字，則是凈擴(kuò)張效應(yīng)。從時(shí)間維度來(lái)看，若財(cái)政盈余擴(kuò)大，則是緊縮效應(yīng)的增強(qiáng);若財(cái)政赤字縮小，則是擴(kuò)張效應(yīng)的減弱，也可視為時(shí)間維度上的收縮。

　　當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)“流動(dòng)性陷阱”時(shí)，減稅增支，實(shí)行赤字政策，能把經(jīng)濟(jì)從陷阱中拉出來(lái)。財(cái)政收支具有調(diào)節(jié)貨幣流通的功能，使貨幣由中性轉(zhuǎn)變?yōu)榉侵行裕@是財(cái)政政策得以存在的金融基礎(chǔ)。單一貨幣規(guī)則理論一度流行，是以財(cái)政收支平衡為條件的，且假設(shè)經(jīng)濟(jì)中的貨幣收支循環(huán)與財(cái)政無(wú)關(guān)。其實(shí)質(zhì)是小政府小財(cái)政觀念下的自由市場(chǎng)邏輯，且假設(shè)不存在公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)不僅產(chǎn)生了政府財(cái)政救援的需求，而且也持續(xù)擴(kuò)大了財(cái)政規(guī)模。當(dāng)財(cái)政規(guī)模占經(jīng)濟(jì)規(guī)模的比例越大，財(cái)政收支對(duì)貨幣流通的影響越大，貨幣的非中性化也越強(qiáng)。不過(guò)這種影響和變化常常被忽略了，被誤認(rèn)為貨幣流通僅僅由貨幣當(dāng)局所決定，而且圍繞貨幣的中性與非中性問(wèn)題爭(zhēng)論不休。這種誤導(dǎo)與貨幣主義的流行是分不開(kāi)的。

　　(三)財(cái)政赤字、債務(wù)的常態(tài)化，是財(cái)政金融屬性外在化的表現(xiàn)

　　目前人們對(duì)財(cái)政赤字、債務(wù)的認(rèn)識(shí)尚未跟上政策實(shí)踐的發(fā)展?；厮葜袊?guó)赤字政策實(shí)踐的歷史演變，20 世紀(jì) 80 年代前后從追求預(yù)算的年度平衡到預(yù)算的跨年度平衡;90 年代初期歐盟發(fā)布《馬斯特里赫特條約》，赤字、債務(wù)常態(tài)化，只不過(guò)是設(shè)定了天花板，基本上放棄了收支平衡的財(cái)政規(guī)則。從經(jīng)濟(jì)金融化和財(cái)富虛擬化的趨勢(shì)來(lái)看，不顧現(xiàn)實(shí)變化再回到財(cái)政收支平衡的狀態(tài)幾乎難以想象。近年來(lái)熱議的現(xiàn)代貨幣理論(MMT)提出了更大膽的觀點(diǎn)：以通脹、就業(yè)為底線來(lái)設(shè)定財(cái)政赤字的天花板。該理論徹底拋棄了財(cái)政自身平衡的必要性，國(guó)債在其利率為零時(shí)相當(dāng)于貨幣，無(wú)須歸還，也不構(gòu)成財(cái)政負(fù)擔(dān)和國(guó)民負(fù)擔(dān)，相反，還能給國(guó)民提供金融資產(chǎn)。這時(shí)，貨幣轉(zhuǎn)化為“國(guó)民資本”，不只是價(jià)值尺度和交換媒介。按照這個(gè)邏輯，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的貨幣是由貨幣當(dāng)局來(lái)提供，還是由財(cái)政當(dāng)局來(lái)提供，似乎不再是什么問(wèn)題了，其條件是利率的高低，只剩下付息成本的約束。赤字、債務(wù)的常態(tài)化，且其規(guī)模不斷擴(kuò)大，反映出通過(guò)財(cái)政方式來(lái)投放貨幣的需求越來(lái)越大。表面上看，赤字、債務(wù)是政府財(cái)政的需求引致的，而從深層次看，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求導(dǎo)致的，這種需求源自于宏觀不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)改變了貨幣狀態(tài)—不同主體持有的貨幣的非同質(zhì)性，也需要財(cái)政來(lái)強(qiáng)化貨幣的非中性，通過(guò)財(cái)政赤字、債務(wù)來(lái)投放貨幣也就順理成章了。

　　其實(shí)，從貨幣供求關(guān)系來(lái)看，政府財(cái)政赤字、債務(wù)的常態(tài)化也反映出貨幣不再是貨幣當(dāng)局可以隨意控制的外生變量，而是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)在需求導(dǎo)致的內(nèi)生變量。即使貨幣當(dāng)局可以控制貨幣的供給，但也無(wú)法控制流通中的貨幣狀態(tài)。貨幣狀態(tài)可以改變貨幣供求關(guān)系，例如，從貨幣數(shù)量論來(lái)測(cè)度，看似貨幣供大于求，是流動(dòng)性過(guò)剩，而從貨幣狀態(tài)來(lái)觀察，卻可能是相反的，實(shí)際上貨幣供小于求，是流動(dòng)性不足?，F(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)這種情況：一方面貨幣存量(如 M2)增長(zhǎng)很快，而另一方面卻是流動(dòng)性緊張，物價(jià)下行。從貨幣數(shù)量論來(lái)看是矛盾的，于是乎就產(chǎn)生了“貨幣到哪里去了?”的疑問(wèn)，衍生出各種各樣的答案，令人迷惑不解。而從貨幣狀態(tài)來(lái)看卻是可以解釋的。可見(jiàn)，傳統(tǒng)的貨幣數(shù)量論遮蓋了貨幣狀態(tài)的變化，從而偏離了現(xiàn)實(shí)。貨幣狀態(tài)一旦發(fā)生改變，央行的貨幣供給就會(huì)失靈，需要財(cái)政來(lái)供給貨幣。在公共風(fēng)險(xiǎn)水平上升，大眾預(yù)期轉(zhuǎn)弱的條件下，央行的貨幣政策操作空間就會(huì)大幅度下降，甚至失效。這就需要財(cái)政一方面供給貨幣，另一方面控制公共風(fēng)險(xiǎn)，為貨幣政策創(chuàng)造空間。

　　隨著政府赤字財(cái)政政策實(shí)踐的常態(tài)化，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)財(cái)政可持續(xù)的認(rèn)識(shí)也隨之調(diào)整。在追求財(cái)政收支平衡的時(shí)代，普遍認(rèn)為“債務(wù)是一種惡”，強(qiáng)調(diào)債務(wù)越少越有利于財(cái)政可持續(xù)，要求財(cái)政有能力實(shí)現(xiàn)債務(wù)的還本付息。到 20 世紀(jì) 90 年代，伴隨著政府赤字常態(tài)化，對(duì)政府債務(wù)的認(rèn)知也相應(yīng)發(fā)生變化，漸漸認(rèn)可政府債務(wù)長(zhǎng)期存在的合理性，但對(duì)政府債務(wù)規(guī)?；蛟鲩L(zhǎng)設(shè)定限額或比例。比如歐盟在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定政府負(fù)債率(債務(wù)余額占 GDP 比例)不得超過(guò) 60%，并作為一條重要的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，一旦違反將予以處罰。也有學(xué)者提出政府債務(wù)具有“臨界效應(yīng)”，萊因哈特和羅格夫經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，負(fù)債率 90% 為臨界點(diǎn)，超過(guò)這個(gè)比例就會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，但實(shí)踐否定了這個(gè)結(jié)論。2008 年全球金融危機(jī)之后，世界許多經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)了“零利率”甚至負(fù)利率，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始反思傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，Blanchard(2019)就撰文指出，一國(guó)財(cái)政可持續(xù)的關(guān)鍵條件在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高于利率水平，財(cái)政可持續(xù)就能實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，已經(jīng)不再關(guān)注能否“還本”，更重要的是“付息”。這就意味著在低利率條件下，能夠繼續(xù)提高債務(wù)水平，不用擔(dān)心發(fā)生財(cái)政危機(jī)?，F(xiàn)代貨幣理論在此基礎(chǔ)上更進(jìn)了一步，認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)主要需考慮實(shí)際經(jīng)濟(jì)資源的限制，其中最直接的限制條件就是通貨膨脹。

　　財(cái)政赤字、債務(wù)和財(cái)政可持續(xù)的認(rèn)知理念是隨著經(jīng)濟(jì)金融化進(jìn)程不斷深化的，財(cái)政赤字、債務(wù)的功能早已超出了財(cái)政屬性，其內(nèi)在的金融屬性日漸凸顯。也就是說(shuō)，政府財(cái)政出現(xiàn)赤字和發(fā)行債券，不僅是滿足政府融資需要，而且更重要的是，為滿足貨幣需求提供新的貨幣供給機(jī)制，以及為金融市場(chǎng)提供無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)和定價(jià)基準(zhǔn)。美國(guó)克林頓時(shí)期，一度曾發(fā)行無(wú)赤字國(guó)債，當(dāng)時(shí)美國(guó)財(cái)政出現(xiàn)了盈余，停止國(guó)債發(fā)行，結(jié)果導(dǎo)致金融市場(chǎng)流動(dòng)性工具不足，不得不發(fā)行無(wú)赤字國(guó)債以滿足金融市場(chǎng)的需求。與貨幣當(dāng)局不同，政府財(cái)政具有雙重性：既具有貨幣供給的功能，也具有貨幣需求的屬性，這使財(cái)政在金融運(yùn)作中扮演著特殊的角色。這種特殊角色的產(chǎn)生與財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治之間相互連接的樞紐地位直接相關(guān)。但目前流行的看法并未意識(shí)到這一點(diǎn)，仍局限在“家計(jì)財(cái)政”的框架之中。

　　從前面的闡述中我們得知，財(cái)政收支運(yùn)行具有貨幣流通的性質(zhì)，而且可以強(qiáng)化貨幣的非中性，那么，財(cái)政赤字、債務(wù)自然也與貨幣流通內(nèi)在關(guān)聯(lián)在一起，既可以作為貨幣供應(yīng)方發(fā)揮作用，也可以作為貨幣需求方發(fā)揮作用，這種雙重作用是貨幣當(dāng)局所不具有的。

　　(四)國(guó)債與鑄幣稅

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，財(cái)政赤字通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)，國(guó)債有三重功能：一是國(guó)債收益率曲線作為金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，是金融定價(jià)的基準(zhǔn);二是作為基礎(chǔ)貨幣投放的載體，在央行公開(kāi)市場(chǎng)操作中被使用，這也是各國(guó)的通行做法;三是作為鑄幣稅轉(zhuǎn)移給財(cái)政的載體，把與經(jīng)濟(jì)需求相適應(yīng)的增發(fā)貨幣轉(zhuǎn)移到國(guó)庫(kù)。鑄幣稅是國(guó)家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)獲得的收入，是財(cái)政收入來(lái)源之一。從具體操作來(lái)看，央行新增貨幣發(fā)行后，鑄幣稅可以通過(guò)兩種方式轉(zhuǎn)移給財(cái)政：一種是通過(guò)央行利潤(rùn)上繳財(cái)政;另一種是央行通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債，擴(kuò)大國(guó)債持有規(guī)模，反映在央行資產(chǎn)負(fù)債表中，體現(xiàn)為央行資產(chǎn)，比如美聯(lián)儲(chǔ)在應(yīng)對(duì)新冠疫情時(shí)就采用了這種模式支持財(cái)政。

　　鑄幣稅并非是一個(gè)稅種，而是約定俗成的概念，是基于國(guó)家信用發(fā)行主權(quán)貨幣而形成的國(guó)家信用收益。從央行資產(chǎn)負(fù)債表的角度來(lái)看，央行發(fā)行的貨幣屬于央行的負(fù)債，但在信用貨幣條件下，這種負(fù)債是永遠(yuǎn)不需要償還的，與其說(shuō)是“債”，倒不如說(shuō)發(fā)行的是一種權(quán)利證書，誰(shuí)擁有了貨幣，誰(shuí)就擁有了財(cái)富，并有了置換其他商品、資產(chǎn)的權(quán)利。正是在這個(gè)意義上，國(guó)家可以創(chuàng)造資本或資產(chǎn)，只要不出現(xiàn)過(guò)度的財(cái)富稀釋—通貨膨脹，國(guó)家就可發(fā)行貨幣來(lái)獲得這種資本并支配使用它，這就是鑄幣稅的來(lái)源。若發(fā)行國(guó)際貨幣，則還可獲得全球鑄幣稅，如美國(guó)，發(fā)行美債，讓全世界使用美元，即獲得全球鑄幣稅。從微觀來(lái)看，每一筆美債是需要償還的，但從宏觀來(lái)看，美債永遠(yuǎn)也不需要償還，而且其規(guī)模還會(huì)不斷擴(kuò)大，其條件是只要全球還不斷使用美元。鑄幣稅問(wèn)題被現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算形式所遮蔽，因而被人們所忽略。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高級(jí)階段—經(jīng)濟(jì)金融化，貨幣、鑄幣稅成為越來(lái)越重要的財(cái)政金融問(wèn)題，也是一國(guó)成為世界強(qiáng)國(guó)的必備條件。

　　(五)人民幣國(guó)際化離不開(kāi)財(cái)政

　　金融強(qiáng)國(guó)要具備的第一大關(guān)鍵核心金融要素，就是要擁有強(qiáng)大的貨幣，這就要求人民幣逐漸成為國(guó)際貨幣。從歷史上看，世界上的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，其貨幣無(wú)一不是國(guó)際貨幣。討論人民幣國(guó)際化，目前從技術(shù)細(xì)節(jié)角度談得很多，很少學(xué)者從宏觀整體來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政赤字和經(jīng)常項(xiàng)目赤字，即“雙赤字”，是美元國(guó)際化的重要條件，這就產(chǎn)生了特里芬悖論，最終導(dǎo)致美元與黃金脫鉤，布雷頓森林體系崩潰，美元徹底成為國(guó)際信用貨幣，依靠美國(guó)的主權(quán)信用來(lái)支撐。追求財(cái)政收支平衡，財(cái)政盡量少發(fā)債;追求經(jīng)常項(xiàng)目順差以穩(wěn)增長(zhǎng)等傳統(tǒng)觀念，不利于人民幣國(guó)際化的推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)金融化背景下，財(cái)政要有金融思維，財(cái)政要為人民幣國(guó)際化創(chuàng)造條件。其中一個(gè)重要條件，就是要為全球提供優(yōu)質(zhì)的人民幣資產(chǎn)，其底層資產(chǎn)就是國(guó)債。只有當(dāng)中國(guó)國(guó)債成為優(yōu)質(zhì)的全球性資產(chǎn)時(shí)，人民幣國(guó)際化才有可能性。

　　另外，本國(guó)貨幣國(guó)際化，意味著可以從全球獲取鑄幣稅，國(guó)際化程度越高，獲取的全球鑄幣稅也越多，金融的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也越強(qiáng)。一國(guó)的金融競(jìng)爭(zhēng)力代表一國(guó)在全球配置資源和分配風(fēng)險(xiǎn)的能力，這需要國(guó)債這種金融工具來(lái)加持。

　　二、財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系：呈現(xiàn)一體化趨勢(shì)

　　現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)離不開(kāi)財(cái)政貨幣政策。無(wú)論是偏向“政府干預(yù)”，還是偏向“經(jīng)濟(jì)自由主義”，在這一點(diǎn)上已經(jīng)沒(méi)有分歧，沒(méi)人會(huì)否定財(cái)政貨幣政策存在的必要性。但對(duì)于財(cái)政政策和貨幣政策的關(guān)系問(wèn)題，則存在明顯的看法上的分歧。不同時(shí)期的情況不同，兩大政策的協(xié)調(diào)配合也會(huì)發(fā)生變化，教科書上的“雙緊”、“雙松”和“一松一緊”等經(jīng)典組合，在經(jīng)濟(jì)金融化的趨勢(shì)中已經(jīng)逐漸消失。

　　(一)經(jīng)濟(jì)金融化改變了財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系的底層邏輯

　　對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策關(guān)系的認(rèn)知，長(zhǎng)期以來(lái)是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)與金融關(guān)系的認(rèn)知上的，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)是“商品生產(chǎn)商品的迂回過(guò)程”，是實(shí)體性的，而金融是虛擬性的，是經(jīng)濟(jì)的面紗，兩者是不同的。在流行的需求管理框架中，實(shí)際上也是基于貨幣短期非中性的假設(shè)來(lái)討論，從長(zhǎng)期看，仍是從實(shí)物經(jīng)濟(jì)出發(fā)的。在凱恩斯的需求理論中，也僅僅通過(guò)利率把貨幣和實(shí)物經(jīng)濟(jì)短期聯(lián)系起來(lái)，流動(dòng)性偏好導(dǎo)致利率上升影響投資需求和消費(fèi)需求。所以，凱恩斯的主張是財(cái)政政策為主導(dǎo)，由政府來(lái)擴(kuò)大有效需求，發(fā)揮政府投放的貨幣的非中性作用，矯正短期失衡。其實(shí)，不同的貨幣投放方式會(huì)影響貨幣的非中性變化。對(duì)經(jīng)濟(jì)與金融關(guān)系的二元論認(rèn)知，決定了財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系的二元性。經(jīng)濟(jì)冷熱波動(dòng)是財(cái)政政策關(guān)注的重點(diǎn)，物價(jià)上下波動(dòng)是貨幣政策關(guān)注的重點(diǎn)。長(zhǎng)期流行的貨幣中性理論，認(rèn)為通貨膨脹是單純的貨幣現(xiàn)象，穩(wěn)定幣值就成為貨幣政策的使命，并由此形成了貨幣政策、貨幣當(dāng)局必須獨(dú)立的整套看法。這類觀點(diǎn)和主張至今仍相當(dāng)流行。

　　隨著經(jīng)濟(jì)金融化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的底層邏輯已經(jīng)發(fā)生改變，貨幣中性、非中性都是有條件的，與長(zhǎng)期、短期無(wú)關(guān)。在一定條件下，貨幣狀態(tài)發(fā)生變化，貨幣呈現(xiàn)非中性的(或貨幣的資產(chǎn)化)特征，這改變了通貨膨脹發(fā)生的機(jī)理，貨幣的外生性弱化，內(nèi)生性增強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)金融化中，貨幣當(dāng)局已經(jīng)不再像經(jīng)濟(jì)與金融分離條件下那樣能夠自主控制幣值的穩(wěn)定。銀根的松與緊，已經(jīng)不再是通貨膨脹的充分必要條件，如長(zhǎng)期實(shí)行貨幣的量化寬松(QE)政策，卻出現(xiàn)了長(zhǎng)期的低通脹，甚至出現(xiàn)通貨緊縮;實(shí)行嚴(yán)厲的貨幣緊縮政策，卻也出現(xiàn)了通貨膨脹居高不下。這些與傳統(tǒng)理論邏輯相悖的現(xiàn)象，說(shuō)明通脹的發(fā)生機(jī)理已經(jīng)改變，傳統(tǒng)理論已經(jīng)無(wú)力解釋現(xiàn)實(shí)。

　　經(jīng)濟(jì)金融化，也改變了財(cái)政的運(yùn)行機(jī)理，赤字、國(guó)債不再是單純的政府融資手段，而是金融市場(chǎng)必不可少的金融工具和私人部門必不可少的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。財(cái)政的金融屬性日漸凸顯。這意味著財(cái)政政策和貨幣政策的底層邏輯隨著經(jīng)濟(jì)金融化而改變，兩者之間的關(guān)系也一同被變革。赤字、國(guó)債和貨幣成為一個(gè)有機(jī)整體，形成了國(guó)債收益率、匯率、利率、股價(jià)、利潤(rùn)率、就業(yè)率等參數(shù)相互聯(lián)動(dòng)的復(fù)雜的不確定性系統(tǒng)，使得財(cái)政政策和貨幣政策趨向一體化，其目標(biāo)也不再分散于增長(zhǎng)、就業(yè)和物價(jià)，而是聚焦于不確定性系統(tǒng)衍生的公共風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　從更高維來(lái)看，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、通貨膨脹和失業(yè)率上升，都是風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積的結(jié)果，即個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)公共化和公共風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體化的循環(huán)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向各領(lǐng)域擴(kuò)散而產(chǎn)生。只要有效防控不確定性復(fù)雜系統(tǒng)中不斷內(nèi)生的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積，上述目標(biāo)均可達(dá)成。

　　(二)財(cái)政政策和貨幣政策是政府出清公共風(fēng)險(xiǎn)的最主要手段

　　傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)總供需失衡，意味著會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、通脹或失業(yè)率上升，失衡加劇就會(huì)演變?yōu)榻鹑诮?jīng)濟(jì)危機(jī)。財(cái)政政策和貨幣政策可通過(guò)緊縮或擴(kuò)張需求來(lái)促進(jìn)社會(huì)總供需均衡。顯然，財(cái)政貨幣政策是在“不均衡-均衡”的邏輯范式中發(fā)揮作用的，兩者的協(xié)調(diào)配合服從于促進(jìn)均衡，其認(rèn)知的底層邏輯仍是二元論。二元論的好處是可以劃分邊界，各負(fù)其責(zé)，在實(shí)物經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的條件下是可行的。而在金融經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的條件下，基于二元論的財(cái)政貨幣政策操作反而會(huì)產(chǎn)生“以鄰為壑”的現(xiàn)象—財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化和金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，引致更大的公共風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)金融化形成了金融經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，這使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)生了質(zhì)變：從相對(duì)簡(jiǎn)單的線性系統(tǒng)(可用投入產(chǎn)出表來(lái)描述)轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葟?fù)雜的非線性系統(tǒng)，尤其是數(shù)智革命和金融化的疊加，加快了經(jīng)濟(jì)的虛擬化進(jìn)程。這使金融經(jīng)濟(jì)的脆弱性加大，內(nèi)在的根源是“風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積”機(jī)制的產(chǎn)生。

　　經(jīng)濟(jì)金融化使得社會(huì)財(cái)富更多體現(xiàn)為金融資產(chǎn)，實(shí)物資產(chǎn)僅僅成為金融資產(chǎn)的一種樣態(tài)，家庭、個(gè)人、企業(yè)和政府的資產(chǎn)都在金融化。當(dāng)各類主體的資產(chǎn)負(fù)債表從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)屬性轉(zhuǎn)向金融屬性時(shí)，表明經(jīng)濟(jì)存量對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響越來(lái)越大，復(fù)雜的資產(chǎn)市場(chǎng)在左右經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，危機(jī)根源也在于此，如美國(guó) 2007 年的次貸危機(jī);而經(jīng)濟(jì)流量的影響相對(duì)變小，或者說(shuō)，經(jīng)濟(jì)流量不過(guò)是經(jīng)濟(jì)存量變化的一個(gè)結(jié)果。這也就是說(shuō)，估值(存量?jī)r(jià)值)的穩(wěn)定比幣值(流量購(gòu)買力)的穩(wěn)定變得更加重要，因?yàn)楣乐档淖兓鶝Q定了幣值的變化和經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)。基于“支出 - 收入”循環(huán)的流量分析，如增長(zhǎng)率、消費(fèi)率、投資率，顯示出越來(lái)越大的局限性，很難看到風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積變化對(duì)存量?jī)r(jià)值波動(dòng)的影響，這種影響隱藏在冰山之下。這意味著，在金融經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，財(cái)政政策與貨幣政策的共同使命是治理風(fēng)險(xiǎn)，遏制風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積，出清公共風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的確定性和穩(wěn)定性。

　　公共風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)界的，難以通過(guò)“界域分工”分開(kāi)來(lái)各自操作，唯有打破界域，轉(zhuǎn)向“行為分工”，實(shí)行一體化操作，財(cái)政貨幣政策效果才能提升。面對(duì)新的使命，財(cái)政政策和貨幣政策的關(guān)系不可避免地從二元論走向一元論，需求管理自然轉(zhuǎn)變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)管理之中的下一個(gè)層次。這種變化，使基于均衡導(dǎo)向的財(cái)政貨幣政策轉(zhuǎn)向基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的財(cái)政貨幣政策，其直接目標(biāo)是對(duì)沖市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和公共化，把“出清風(fēng)險(xiǎn)”擺在比“出清市場(chǎng)”更重要的位置。

　　(三)在實(shí)物經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的條件下，財(cái)政政策和貨幣政策的地位是交替變化的

　　回顧過(guò)去的政策實(shí)踐，財(cái)政政策與貨幣政策的相互關(guān)系并沒(méi)有一成不變的定式，不同階段的新情況、新問(wèn)題推動(dòng)著財(cái)政政策和貨幣政策地位交替變遷，其配合方式、政策工具、政策力度也隨之變化。20世紀(jì) 30 年代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)助力凱恩斯主義一度盛行，財(cái)政政策無(wú)疑處于主導(dǎo)地位，貨幣政策處于從屬地位。到了 20 世紀(jì) 70 年代以后，西方國(guó)家普遍面臨“滯脹”問(wèn)題，需求管理遭到質(zhì)疑批判，轉(zhuǎn)向供給學(xué)派，主張單一規(guī)則的貨幣主義受到歡迎，貨幣政策居于主導(dǎo)地位。隨著 20 世紀(jì) 90 年代和 21世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的到來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低通脹、高增長(zhǎng)的黃金時(shí)期，財(cái)政政策的作用更加凸顯。2008 年全球金融危機(jī)之后，歐債危機(jī)、金融武器化、新冠疫情等危機(jī)事件頻發(fā)，全球不確定性加劇，表明經(jīng)濟(jì)金融化、金融全球化已經(jīng)達(dá)到前所未有的程度，進(jìn)入金融經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的階段，全球的“風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積”機(jī)制也相應(yīng)形成。財(cái)政貨幣政策彼此相互融合，產(chǎn)生了新型的宏觀經(jīng)濟(jì)政策—財(cái)政貨幣政策相互嵌入，不再是機(jī)械的組合搭配，并在美歐日率先出現(xiàn)。

　　(四)需要重新認(rèn)識(shí)央行和貨幣政策的獨(dú)立性

　　傳統(tǒng)貨幣數(shù)量論認(rèn)為，貨幣超發(fā)是通貨膨脹的充分必要條件，正是基于防通脹的需要，央行和貨幣政策的獨(dú)立性已經(jīng)成為一種法律制度，強(qiáng)調(diào)財(cái)政與央行之間要建立隔離帶。然而，貨幣數(shù)量論的基礎(chǔ)早已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，貨幣狀態(tài)“相變”經(jīng)常出現(xiàn)，貨幣作為資產(chǎn)(或財(cái)富)貯藏的職能發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，貨幣超發(fā)不再是通貨膨脹的充分條件。或者說(shuō)，“貨幣超發(fā)”這個(gè)說(shuō)法本身就已經(jīng)成為一個(gè)不確定性的問(wèn)題，不再有確定性的邏輯和衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

　　從理論來(lái)看，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，貨幣五大職能并非總是平均地發(fā)揮作用，職能主次是在變化的。貨幣的價(jià)值尺度、流通手段和支付手段職能長(zhǎng)期以來(lái)占據(jù)主導(dǎo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的觀察可以發(fā)現(xiàn)貨幣狀態(tài)更像是“水”(液態(tài))。“流動(dòng)性”(liquidity)這個(gè)概念廣為流傳與此相關(guān)，英文語(yǔ)境中是一語(yǔ)雙關(guān)。而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融化背景下，一方面，社會(huì)財(cái)富越來(lái)越金融化和虛擬化—這是一種趨勢(shì)，無(wú)法逆轉(zhuǎn)，另一方面，高度不確定性的宏觀環(huán)境形成和公共風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)。兩方面共同作用，使貨幣的貯藏手段職能和資產(chǎn)屬性在經(jīng)濟(jì)中日漸發(fā)揮著主導(dǎo)作用。與股票、債券相比，現(xiàn)金是一種低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。資本過(guò)剩、投機(jī)資本增多，也在于此。從這個(gè)角度來(lái)看，貨幣不僅只有“數(shù)量”多寡，還有“狀態(tài)”變化。長(zhǎng)期以來(lái)，基于一種確定性的無(wú)條件的同質(zhì)化假設(shè)，學(xué)界對(duì)于貨幣只有“數(shù)量”概念，沒(méi)有“狀態(tài)”概念。從數(shù)量論來(lái)說(shuō)，貨幣超發(fā)了就會(huì)通脹，但若是從貨幣狀態(tài)的角度來(lái)理解，“貨幣超發(fā)”也不一定出現(xiàn)所謂的通貨膨脹，經(jīng)濟(jì)對(duì)貨幣的需求是不確定性的，貨幣因素只是通貨膨脹的一個(gè)必要條件。從實(shí)踐來(lái)看，2008 年全球金融危機(jī)以來(lái)，美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及我國(guó)的貨幣超發(fā)已經(jīng)完全突破了傳統(tǒng)理論所認(rèn)為的最大邊界，但惡性通貨膨脹并沒(méi)有發(fā)生，甚至還產(chǎn)生通縮風(fēng)險(xiǎn)。這充分反映了通貨膨脹不再僅僅是貨幣現(xiàn)象，而是由風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期、供給沖擊、貨幣狀態(tài)“相變”等復(fù)雜的不確定性因素導(dǎo)致的。比如美國(guó)新冠疫情后的高通脹，其原因不僅僅是由于美國(guó)聯(lián)邦政府“撒錢”，與美國(guó)股市的“財(cái)富效應(yīng)”、供給彈性不足以及試圖改變?nèi)蚧窬謱?dǎo)致全球供應(yīng)鏈紊亂等等，都有關(guān)聯(lián)。

　　綜合來(lái)看，當(dāng)理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)邏輯都發(fā)生根本變化，因循守舊過(guò)度強(qiáng)調(diào)央行和貨幣政策的獨(dú)立性問(wèn)題就已經(jīng)不合時(shí)宜，公共風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)使得財(cái)政貨幣政策走向一體化了。

　　(五)結(jié)構(gòu)性貨幣政策是財(cái)政貨幣政策一體化衍生的結(jié)果

　　2008 年之后，歐美、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體各類結(jié)構(gòu)性貨幣政策的運(yùn)用增多，在提高特定金融行業(yè)流動(dòng)性、引導(dǎo)商業(yè)銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和支持中小企業(yè)與科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯，產(chǎn)生了對(duì)貨幣政策“精準(zhǔn)滴灌”的需求，截至 2024 年 6 月末，人民銀行圍繞普惠金融、科技創(chuàng)新、綠色金融和民生等重點(diǎn)領(lǐng)域已出臺(tái)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具 18 項(xiàng)，余額已經(jīng)超過(guò) 7 萬(wàn)億元。結(jié)構(gòu)性貨幣政策突破了傳統(tǒng)貨幣政策與財(cái)政政策涇渭分明的界線，打破了“貨幣政策管總量，財(cái)政政策管結(jié)構(gòu)”的固有認(rèn)知，被認(rèn)為是貨幣政策財(cái)政化(殷劍峰，2020)和準(zhǔn)財(cái)政政策(Blinder，2017)。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)金融化背景下，財(cái)政貨幣政策傳統(tǒng)“楚河漢界”的界域思維已經(jīng)過(guò)時(shí)了，兩者關(guān)系已經(jīng)不再是過(guò)去 A 與 B 的二元關(guān)系，而是 A 與 B 一體化相互嵌入的關(guān)系，結(jié)構(gòu)性貨幣政策正是財(cái)政貨幣政策一體化的具體表現(xiàn)。從風(fēng)險(xiǎn)邏輯來(lái)看，作為財(cái)政政策和貨幣政策的疊加態(tài)，結(jié)構(gòu)性貨幣政策的出現(xiàn)是為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積而產(chǎn)生的工具，是精準(zhǔn)遏制風(fēng)險(xiǎn)外部化、宏觀化和公共化這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)過(guò)程的重要手段。

　　(六)金融風(fēng)險(xiǎn)救援中的財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系已轉(zhuǎn)向“行為分工”

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在金融救援中能否有效處理財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系，直接影響了日本 20 世紀(jì) 90 年代金融危機(jī)和美國(guó) 2008 年金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展。從我國(guó)包商銀行、河南村鎮(zhèn)銀行等風(fēng)險(xiǎn)處置案例來(lái)看，目前我國(guó)財(cái)政貨幣政策的分工協(xié)調(diào)機(jī)制仍不完善，這也是 2023 年金融監(jiān)管領(lǐng)域改革的重要原因。

　　在防范化解市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)宏觀化、公共化過(guò)程中，由于一直局限于界域分工，財(cái)政貨幣政策的職責(zé)分工長(zhǎng)期說(shuō)不清楚。而要解決好這個(gè)問(wèn)題，在金融風(fēng)險(xiǎn)救援中，財(cái)政貨幣政策應(yīng)轉(zhuǎn)向“行為分工”，根據(jù)各自行為準(zhǔn)則和行為動(dòng)機(jī)分工協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢。這樣，二者在處置風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中“誰(shuí)在前，誰(shuí)在后”和“誰(shuí)負(fù)責(zé)什么”就自然清晰了。貨幣政策主要以穩(wěn)估值為目的處置流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，扮演“最后貸款人”角色，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)蔓延、外溢時(shí)，央行要先出手。財(cái)政是以防范公共風(fēng)險(xiǎn)為目的，處置償付風(fēng)險(xiǎn)，充當(dāng)全社會(huì)“最后買單人”角色，當(dāng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外溢轉(zhuǎn)化成公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，財(cái)政要及時(shí)發(fā)揮作用。貨幣政策應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，財(cái)政政策應(yīng)更注重金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的衍生風(fēng)險(xiǎn)，更加整體和宏觀，兩者在金融風(fēng)險(xiǎn)救援中應(yīng)是行為一體的，而非各自為政。

　　(七)普惠金融中的財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)一步融合

　　2023 年中央金融工作會(huì)提出“金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈”。在經(jīng)濟(jì)金融化邏輯下，普惠金融就是經(jīng)濟(jì)的毛細(xì)血管，金融血液在經(jīng)濟(jì)毛細(xì)血管越暢通，經(jīng)濟(jì)細(xì)胞就越活躍。

　　普惠金融又稱包容性金融，其核心是更有效、更大范圍地讓社會(huì)所有群體享受到金融服務(wù)，讓發(fā)展的機(jī)會(huì)更加平等。財(cái)政政策和貨幣政策都在助力普惠金融的發(fā)展，財(cái)政政策的主要工具是專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)或貼息、稅收減免、融資擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)龋泿耪叩闹饕ぞ呤遣町惢拇婵顪?zhǔn)備金率、支農(nóng)支小再貸款等。理順普惠金融中的財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系，進(jìn)一步提高普惠金融的成效，需回歸本源，看透普惠金融背后的社會(huì)邏輯。商業(yè)金融的本質(zhì)特性“嫌貧愛(ài)富”，普惠金融則“助貧共富”，普惠金融不是商業(yè)金融，而是社會(huì)金融，或是政策性金融。要讓普惠金融既不扭曲商業(yè)金融規(guī)則，還能達(dá)到普惠包容的社會(huì)效果，這就需要財(cái)政政策和貨幣政策在行為分工的基礎(chǔ)上一體化操作。

　　三、財(cái)政與央行的關(guān)系：在不確定性中協(xié)同耦合

　　財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。在這里，財(cái)政的含義不是指財(cái)政部門，而是指國(guó)家財(cái)政關(guān)系、財(cái)政活動(dòng)的總和。財(cái)政與央行的關(guān)系，從名義上講，是機(jī)構(gòu)，即財(cái)政當(dāng)局和貨幣當(dāng)局之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是兩種權(quán)力之間的關(guān)系：國(guó)家的財(cái)權(quán)與國(guó)家的貨幣發(fā)行權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，這兩種權(quán)力是平行的，但在理論邏輯中卻不在一個(gè)層次上。貨幣發(fā)行權(quán)源自于財(cái)權(quán)，財(cái)政是現(xiàn)代信用貨幣的母體。

　　在財(cái)政收支和貨幣流通相互嵌合、國(guó)債和貨幣之間的邊界日漸模糊的條件下，財(cái)政和央行之間的關(guān)系也不再是原有認(rèn)知的二元關(guān)系。財(cái)政是現(xiàn)代信用貨幣的母體，財(cái)政政策和貨幣政策趨向一體化，財(cái)政和央行的關(guān)系是一個(gè)有機(jī)整體，兩者不可分離。各國(guó)國(guó)情不同，賦予財(cái)政當(dāng)局和貨幣當(dāng)局的具體職責(zé)也各不相同，但這只是反映實(shí)然的關(guān)系—現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，而并非是應(yīng)然的關(guān)系—邏輯的關(guān)系。在機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系上嚴(yán)重脫離應(yīng)然的實(shí)然關(guān)系，是無(wú)法構(gòu)建確定性的，反而會(huì)引致新的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(一)財(cái)政關(guān)系支撐起貨幣關(guān)系

　　財(cái)政權(quán)，或具體說(shuō)征稅權(quán)，是國(guó)家賴以存在的基礎(chǔ)，也是國(guó)家信用的基礎(chǔ);央行受托擁有貨幣發(fā)行權(quán)，依賴于國(guó)家信用。這說(shuō)明，是國(guó)家與民眾的財(cái)政關(guān)系支撐起貨幣關(guān)系，而不是央行與民眾的貨幣關(guān)系支撐起財(cái)政關(guān)系。所以，從理論定位來(lái)看，財(cái)政和央行的關(guān)系并不在一個(gè)層次上，財(cái)政是貨幣發(fā)行的基礎(chǔ)，也是金融的基礎(chǔ)。中央財(cái)政既可以是貨幣需求的創(chuàng)造者，也可以是貨幣的供給者。這是正確處理財(cái)政與央行關(guān)系的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)。

　　基于傳統(tǒng)觀念來(lái)探討財(cái)政與央行的關(guān)系，總是局限在經(jīng)濟(jì)視角，放在宏觀調(diào)控中來(lái)看，二者處于同一個(gè)層面;而從國(guó)家治理的角度來(lái)看，財(cái)政超越了宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)治理，是連接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的樞紐。所以，財(cái)政政策往往不是單純的經(jīng)濟(jì)政策，而是同時(shí)包含著社會(huì)政策。從防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的角度觀察，央行的職能主要是遏制金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀化、公共化，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī);而財(cái)政的職能主要是遏制跨領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積，如控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等之間的循環(huán)擴(kuò)散，保障政權(quán)安全。

　　從世界主要經(jīng)濟(jì)體的情況來(lái)看，財(cái)政職能涵蓋的范圍要遠(yuǎn)大于央行，不僅包括財(cái)政收支管理、政府債務(wù)發(fā)行和管理、政府資產(chǎn)管理，還包括金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、政府投資管理和硬幣發(fā)行等諸多方面，更重要的是掌管宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、重大公共風(fēng)險(xiǎn)救援和對(duì)外財(cái)經(jīng)政策。這有助于財(cái)政職能的統(tǒng)一、財(cái)權(quán)的統(tǒng)一、預(yù)算對(duì)公權(quán)力的約束和政府活動(dòng)的法定和透明。以美國(guó)財(cái)政部為例，官方定義的職責(zé)包括管理聯(lián)邦財(cái)政、收集所有根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定的稅收、生產(chǎn)貨幣和硬幣、管理政府賬戶和公共債務(wù)、監(jiān)督國(guó)家銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)等;另外，宏觀審慎政策框架的核心—金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)由美國(guó)財(cái)政部主導(dǎo)，財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席，美聯(lián)儲(chǔ)主席是委員會(huì)投票成員之一。央行通常的職能是發(fā)行貨幣、執(zhí)行貨幣政策、維持金融穩(wěn)定、建設(shè)支付體系和金融基礎(chǔ)設(shè)施等，有的也擁有管理外匯儲(chǔ)備、代理或經(jīng)理國(guó)庫(kù)等職能。財(cái)政收支管理離不開(kāi)央行的國(guó)庫(kù)運(yùn)作;國(guó)際上央行的貨幣發(fā)行機(jī)制主要以買賣國(guó)債為主;金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及其防范處置主要由財(cái)政來(lái)主導(dǎo)協(xié)調(diào)。凡是財(cái)政淪為公權(quán)力提款機(jī)的國(guó)家，都是政府不透明、貪腐嚴(yán)重、貨幣發(fā)行不受約束的國(guó)家，自然也是不發(fā)達(dá)的國(guó)家。財(cái)政的法治化、透明度往往與一個(gè)國(guó)家的文明水準(zhǔn)成正比。

　　(二)財(cái)政與央行的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)

　　基于財(cái)政與央行關(guān)系的基本認(rèn)識(shí)，在此扼要梳理了世界主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，聚焦從央行的政府出資、央行利潤(rùn)上繳機(jī)制、政府與央行的資產(chǎn)負(fù)債表、外匯儲(chǔ)備管理、金融監(jiān)管以及國(guó)庫(kù)管理等方面探討分析財(cái)政與央行的職能、機(jī)構(gòu)關(guān)系。

　　1. 央行的政府出資關(guān)系

　　美聯(lián)儲(chǔ)是私人機(jī)構(gòu)，政府并不持股，股東為聯(lián)邦儲(chǔ)備成員銀行。日本銀行是法人公司形式，財(cái)務(wù)省代政府持股 55%，其余由私營(yíng)部門出資。英格蘭銀行在 1946 年被國(guó)有化，財(cái)政部持有全部股份。俄羅斯央行也是由政府全部出資的法人實(shí)體。各國(guó)央行都享有特殊的法律地位，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的影響力大于一般的政府機(jī)構(gòu)，但不一定是政府的組成部門。中國(guó)人民銀行由政府全資設(shè)立，是國(guó)務(wù)院組成部門，是政府的一部分，與上述幾個(gè)世界主要經(jīng)濟(jì)體的出資關(guān)系均不同。從我國(guó)來(lái)看，央行對(duì)政府的獨(dú)立性并不存在，僅僅體現(xiàn)在記賬形式上，如在中國(guó)人民銀行的資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方有“對(duì)政府債權(quán)”科目。

　　2. 央行發(fā)行貨幣會(huì)產(chǎn)生鑄幣稅，通常以利潤(rùn)形式上繳財(cái)政

　　美聯(lián)儲(chǔ)每年都會(huì)上繳利潤(rùn)給財(cái)政部，進(jìn)入國(guó)庫(kù)，編進(jìn)預(yù)算，其標(biāo)準(zhǔn)是凈收益扣除相關(guān)利息支出、股息、運(yùn)營(yíng)成本和一定盈余資金準(zhǔn)備之后的部分。英格蘭銀行每年將印鈔收益全部上繳財(cái)政部，具體印鈔收益的認(rèn)定機(jī)制根據(jù)英格蘭銀行和財(cái)政部每五年評(píng)估一次的英格蘭銀行資本框架參數(shù)決定。我國(guó)盡管也在法律上明確，剔除一定準(zhǔn)備金后的凈利潤(rùn)要全部上繳中央財(cái)政，但在具體實(shí)踐中仍“一事一議”，尚未形成常態(tài)化的利潤(rùn)上繳機(jī)制。

　　3. 從政府與央行兩張資產(chǎn)負(fù)債表之間的嵌入關(guān)系，洞察財(cái)政與央行的機(jī)構(gòu)關(guān)系

　　一方面，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)的外匯儲(chǔ)備由財(cái)政部管理，記入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，而德國(guó)、巴西和中國(guó)外匯儲(chǔ)備由央行管理，記入央行的資產(chǎn)負(fù)債表，也有日本、俄羅斯等國(guó)的財(cái)政部和央行各管理一部分外匯儲(chǔ)備，分別計(jì)入政府和央行的資產(chǎn)負(fù)債表。財(cái)政管理外匯儲(chǔ)備是一國(guó)治理能力提升的大方向，有助于明晰資產(chǎn)管理和貨幣管理界線，央行管理外匯儲(chǔ)備通常是外匯市場(chǎng)不成熟階段的權(quán)宜之計(jì)。另一方面，作為政府的負(fù)債、央行的資產(chǎn)，國(guó)債是兩張資產(chǎn)負(fù)債表相互嵌入的結(jié)合點(diǎn)。國(guó)債不僅是財(cái)政金融協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，基于國(guó)債交易形成的國(guó)債收益率曲線，還是金融市場(chǎng)的核心基礎(chǔ)設(shè)施。美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行和日本銀行持有國(guó)債占總資產(chǎn)比重均在 60% 以上，而我國(guó)人民銀行持有國(guó)債占比僅有 3.3% 。

　　4. 金融監(jiān)管中的財(cái)政和央行關(guān)系

　　從歷史發(fā)展的角度，現(xiàn)代金融監(jiān)管越來(lái)越離不開(kāi)財(cái)政。尤其是在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì) 2008 年全球金融危機(jī)進(jìn)行集體反思之后，各國(guó)財(cái)政部都加強(qiáng)了對(duì)事前、事中金融監(jiān)管的介入，構(gòu)建以財(cái)政為主導(dǎo)的金融監(jiān)管協(xié)同架構(gòu)。比如，美國(guó)財(cái)政部設(shè)立金融研究辦公室(OFR)并作為美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)(FOSC)的常設(shè)支持機(jī)構(gòu)，承擔(dān)一系列協(xié)調(diào)職能;英國(guó)財(cái)政部下設(shè)金融穩(wěn)定小組;德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部不僅主導(dǎo)金融穩(wěn)定委員會(huì)，還通過(guò)投票權(quán)控制聯(lián)邦金融監(jiān)管局和金融市場(chǎng)穩(wěn)定局;等等。

　　5. 國(guó)庫(kù)管理也是財(cái)政與央行關(guān)系的一個(gè)結(jié)合部

　　美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家均實(shí)行央行代理國(guó)庫(kù)的制度，并采用國(guó)庫(kù)單一賬戶 + 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，且財(cái)政和央行在國(guó)庫(kù)收支運(yùn)行、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、國(guó)庫(kù)監(jiān)管等方面協(xié)同行動(dòng)。